"Создавать стимулы для развития"

Интервью заместителя руководителя ФСФР России С.К.Харламова "Вестнику НАУФОРа"

Федеральная служба по финансовым рынкам
Заместитель руководителя ФСФР Сергей Харламов рассказывает «Вестнику НАУФОР» о вопросах, которые в течение уходящего года формировали его рабочую повестку, в том числе комментирует изменения Налогового кодекса в части налогообложения закрытых паевых фондов недвижимости.

- Сергей Константинович, какие рабочие вопросы были для вас основными в уходящем году?

- Рабочая повестка года получилась весьма обширной. В нее вошла работа, во-первых, над инфраструктурными законами, а также развитие законодательства, связанного с долевым участием в строительстве.

Затем в части коллективных инвестиций были разработаны поправки в законодательство об инвестиционных фондах, касающиеся венчурных фондов и фондов ETF.

Рассматривались вопросы, связанные с лицензированием участников рынка, с лицензированием товарных бирж.

Важно, что определенное развитие получило законодательство, связанное с пруденциальным надзором. Вопросы организации пруденциального надзора удалось согласовать с Минфином и Минэкономразвития, а затем вынести законопроект на обсуждение в правительство. Далее он будет готовиться для обсуждения в Государственной думе.

Совместно с Министерством финансов мы разрабатывали финансовый документ, который называется «Особенности финансовой отчетности участников рынка». Он, в частности, рассматривает вопросы детализации учета операций с финансовыми инструментами в отчетности. Мы договорились о возможности проработки документа до той степени готовности, чтобы иметь уже согласованные с Минфином методики расчета соответствующих показателей в отчетности. Это даст возможность вносить дальнейшие поправки в правила бухгалтерского учета.

Разработаны новые типовые договоры для работы с пенсионными накоплениями.

Обсуждались глобальные предложения, связанные с поправками в Налоговый кодекс. Мы подготовили документы, определяющие порядок расчета стоимости инструментов, обращающихся на внебиржевом рынке, в том числе рынке деривативов (это направление сейчас также прорабатывает НАУФОР).

Основная идея здесь — оценка по рыночной стоимости, а если такой возможности нет, то оценка по модели, то есть фактически расчетная стоимость. Если нет возможности делать ни то, ни другое, то участник может вести расчет цены самостоятельно.

Еще одна недавняя тема — поправки в Налоговый кодекс в части, касающейся закрытых фондов недвижимости. Мы решаем эту проблему еще с 2006 года. В свое время в связи с введением новых типов фондов (так называемых рентных) возникла идея формировать (именно для рентных фондов недвижимости) налоговую базу не путем налога на имущество, а путем выплаты дохода пайщикам. Соответствующие возможности были реализованы в законе об инвестиционных фондах, где для рентных фондов было отражено обязательство ежегодной выплаты доходов пайщикам. Таким способом формировалась налогооблагаемая база, и за счет соответствующих налогов можно было ввести дифференциацию для разных категорий пайщиков — физических и юридических лиц (НДФЛ для физлиц и налог на прибыль для юридических лиц).

С тех пор мы недалеко продвинулись в плане детальной проработки этого вопроса, потому что Минфин пытался все это отражать в «Основных вопросах налоговой политики Министерства финансов». В этом году Минфин решился на то, чтобы взимать с паевых инвестиционных фондов налог на недвижимость и земельный налог. Сейчас это выглядит так: управляющая компания выступает плательщиком налога за счет имущества фондов, либо она может уплатить налог из собственных средств и впоследствии возместить эту сумму из имущества фонда. Аналогичная ситуация — с земельным налогом.

Пытаясь избежать здесь двойного налогообложения, мы, что называется, «запрыгивали в уходящий поезд». В результате в законопроект внесены определенные поправки, но не Минфина, а депутатские. Мы, если можно так сказать, сделали некую «пластику», чтобы совсем не загубить отрасль.

Остается много вопросов, связанных с администрированием по этим налогам. Нужно прилагать активные усилия для того, чтобы соответствующие поправки в законодательство (определяющие регламент взаимодействия компаний-профучастников с налоговыми органами) были четко проработаны и с Минфином, и с налоговыми органами.

Отрасли коллективных инвестиций нужно продвигаться дальше.

Конечно, идея о введении налогов на землю и недвижимость возникла не на пустом месте. Действительно, существует схема, в соответствии с которой крупный пайщик передает свою недвижимость в фонд и за счет этого не платит налог. Наверное, абсолютно корректная позиция заключается в том, что для собственника недвижимости не должно быть ситуации, в которой можно этот налог не платить. С другой стороны, правительство должно предпринимать для развития отрасли коллективных инвестиций некие усилия, направленные на ее стимулирование, на формирование новых финансовых инструментов. Фонды недвижимости — перспективные инструменты, в том числе потому, что в них инвестируют физические лица (недвижимость ничуть не худший актив, чем ценные бумаги). Еще один очень большой пласт инвесторов в ЗПИФы недвижимости — это негосударственные пенсионные фонды. Путем инвестиций в этот инструмент тоже генерируются «длинные» деньги. Кроме того, ЗПИФ недвижимости — это достаточно понятный инструмент, который генерирует соответствующий доход и является весьма надежным способом вложения для пенсионных резервов и накоплений.

Фонды недвижимости — перспективные инструменты, в том числе потому, что в них инвестируют физические лица (недвижимость ничуть не худший актив, чем ценные бумаги). Еще один очень большой пласт инвесторов в ЗПИФы недвижимости — это негосударственные пенсионные фонды. Путем инвестиций в этот инструмент тоже генерируются «длинные» деньги.

По всем этим причинам государство (в лице Министерства финансов, конечно же, ФСФР, а также Минэкономразвития) должно создавать стимулы для развития финансовых инструментов. Эта политика в полной мере должна распространяться (в том числе) на фонды недвижимости.

Тем более если речь идет о поиске средств для строительства жилья. Сейчас в силу того, что конъюнктура рынка жилой недвижимости изменилась (некоторые объекты перешли в категорию долгостроя и так далее), нужны дополнительные финансовые вливания, чтобы завершить начатые стройки. В проектах такого рода достройку объектов часто финансируют путем кредитования.

Поэтому на будущий год, полагаю, нужно совместно с Минфином (пока тема горячая и получила огласку на достаточно высоком уровне) попытаться детально проработать вопросы, связанные с налогообложением фондов недвижимости.

ФСФР абсолютно четко поддерживает позицию, согласно которой возможность создания «схем» следует исключить. С другой стороны, если собственник концентрирует недвижимость в рамках фонда, то чем это плохо? Для него это, во-первых, прозрачный способ управления своей недвижимостью; во-вторых, дает возможность ее оценки (ведь если недвижимость разбросана по каким-то закоулкам и оценена ниже «плинтуса», то является для кого-нибудь лакомым куском, поэтому передача имущества в фонд — позитивный момент). И кстати, вопросы защиты собственности могут превалировать над желанием не платить налог.

Федеральная служба по финансовым рынкам проговаривала с Минфином возможность внесения в Налоговый кодекс поправок, нацеленных именно на стимулирование развития финансовых инструментов. К сожалению, нам не удалось этого сделать до конца текущего года, были приняты в срочном порядке лишь депутатские поправки, о которых я сказал. Говорилось о том, что, может быть, для физических лиц — пайщиков фондов следует сделать пониженные ставки налога или вообще освободить их от уплаты налога. Это кажется вполне разумным.

Большинство экспертов поддерживает поправки, связанные с освобождением от налогообложения физлиц, которые инвестируют в активы на финансовом рынке более года (вариант — более трех лет). Так или иначе, изменение налогообложения — правильный и подходящий способ для того, чтобы стимулировать более длительное (при нашей конъюнктуре рынка) инвестирование. Ведь побуждение к инвестированию — это возможность повысить национальную норму накоплений, все-таки вытащить сбережения граждан из-под матрасов.

На одной из недавних конференций, которая была посвящена вопросам долевого участия в строительстве, мы разговаривали с заместителем сахалинского губернатора. Чиновник сообщил, что сбережения жителей Сахалина (а ведь он относительно невелик) составляют где-то под 40 млрд рублей. Вот он, внутренний инвестор! А если ставить цель создания международного финансового центра, то в первую очередь нужно опираться на широкое участие внутренних инвесторов — и частных лиц, и институциональных инвесторов.

- На конференции НАУФОР в Екатеринбурге шла речь (в том числе) о том, что паевые фонды не выдерживают конкуренции с банковскими депозитами, причем именно из-за налогообложения. Как вы думаете, сахалинские деньги сейчас размещены на депозитах?

- Я говорил о потенциале. В России есть такие закутки, где надо работать на привлечение потенциального частного инвестора, причем именно на фондовый рынок. Но нужны адекватные механизмы привлечения, которые не внушали бы людям опасения, что можно в одночасье все потерять. Инициатив у Федеральной службы много. Я еще не упомянул закон об инвестиционных консультантах. В отношении него мы сейчас находимся на уровне межведомственного согласования. На сегодняшний день ФСФР не удалось достичь консенсуса с коллегами из Минфина — пока такой субъект, как инвестиционный консультант, из законопроекта исключен. Я надеюсь, что либо появится отдельный закон, либо определенные решения будут приниматься впоследствии.

Здесь действительно есть проблема. Ведь если инвестиционный консультант определен как субъект, то он должен иметь соответствующие полномочия и нести определенную ответственность. Если он дает рекомендации по инвестированию в инструмент, и клиент в соответствии с его рекомендацией получает негативный результат, то каким образом в этой ситуации можно запустить механизм ответственности? Я не говорю, что обязательно должна существовать процедура лицензирования. Как таковая профессия инвестиционного советника уже сложилась. Существуют ассоциации, а также физические лица, которые ведут эту деятельность уже длительное время. Они сами говорили о том, что заинтересованы в соответствующем регулировании. Но пока ситуация идеологически сложилась так, что Минфин не уступил. С другой стороны, коллеги из Министерства экономического развития считают исключение понятия «инвестиционный консультант» из закона неправильным. В общем, пока консенсуса достичь не удалось.

Еще одна важная тема — возможность объединения средств учредителей доверительного управления. Не столь давно Минфин высказался по этому поводу в том смысле, что надо бы такую возможность исключить. Но на последнем заседании рабочей группы названное разногласие вроде бы удалось преодолеть. Потому что объединение средств решает ряд проблем, в том числе связанных, например, с ОФБУ. Я понимаю, что это в определенной степени является вовлечением субъекта банковского регулирования в нашу епархию, в сферу регулирования ФСФР. Но если портфель банка — ценнобумажный, то очевидно, что здесь требуется применение законодательства о рынке ценных бумаг. Раз такой инструмент может быть предложен, то почему нужно оставаться в рамках архаичного регулирования ОФБУ? Другое дело, что инвестирование возможно также в инструменты валютные, драгоценно-металлические и так далее. Но нет возможности предлагать их исключительно для банков, участники фондового рынка также должны иметь возможность работать с ними. В таком случае пусть на рынке развиваются все виды конкуренции. Пусть такого рода возможности появляются и у доверительных управляющих, и у некредитных организаций.

Большинство экспертов поддерживает поправки, связанные с освобождением от налогообложения физлиц, которые инвестируют в активы на финансовом рынке более года (вариант — более трех лет). Так или иначе, изменение налогообложения — правильный и подходящий способ для того, чтобы стимулировать более длительное (при нашей конъюнктуре рынка) инвестирование.

Я думаю, что у Центрального банка могут возникнуть вопросы по реализации полномочий ФСФР в области контроля над этим процессом, но здесь, я надеюсь, удастся договориться.

- В настоящее время механизм межведомственных согласований представляется легким, понятным?

- Вопросы межведомственного согласования всегда были тяжелыми. Я помню только один случай достаточно оперативного согласования: когда проводилась административная реформа, и все оказались в одной лодке. А когда ведомства стали набирать полномочия и очерчивать границы своей деятельности, процесс согласований снова сильно затруднился.

Сейчас осуществляется работа по созданию международного финансового центра, где вопросы межведомственного согласования тоже стоят достаточно остро. В рамках подгрупп идет работа по определению ряда ключевых направлений. К участию в работе этих подгрупп привлечены различные ведомства. И любопытно смотреть, как расставляются акценты регуляторами, чиновниками и участниками рынка.

Поскольку вопрос создания МФЦ поднят на самый высокий уровень, то, когда будут определены ключевые задачи, залогом их решения явится политическая воля, и проблемы межведомственных согласований будут попросту нивелированы. Нужно будет исключить бюрократическую составляющую, связанную с непомерно длительными сроками межведомственных согласований.

- При размещении «Русала» российский эмитент разместился как западная компания. Можно ли сказать, что эта проблема не могла быть поднята из-за межведомственных согласований? Ведь формально ФСФР не может запретить эмитенту размещаться где угодно.

- Вопрос размещения «Русала» — это в любом случае вопрос глобальной конкуренции рынков. Компании такого масштаба участвуют в разных проектах и предлагают свою продукцию в самых разных точках мира. Для определенных маркетинговых стратегий важен сам факт присутствия акций компании на локальном рынке. Для восточной ментальности (например, для Китая) присутствие бумаг эмитента на локальном фондовом рынке важно в принципе.

- Вопрос все о тех же финансовых консультантах. Институционально они были прописаны в правительственной программе по построению МФЦ. Почему опять понадобились согласования?

- Когда вопросы инфраструктуры и законодательного регулирования обсуждались в мини-группах (минигруппы занимаются рассмотрением вопросов, связанных с эмитентами, финансовыми инструментами, инвесторами), то ставился вопрос о том, чтобы вернуться к идее введения института инвестиционных консультантов. Надеемся, что в рамках рабочей группы Волошина удастся изменить точку зрения Минфина.

- Система мониторинга инсайдерских сделок уже запущена, есть ли какие-нибудь результаты?

- Это напрямую не относится к моим полномочиям, но насколько я представляю, система прошла опытную эксплуатацию еще на этапе закрытия контракта. Сейчас система подключена к потокам

ММВБ и РТС, и основные модели (по акциям и по облигациям) настроены. Каковы результаты, я пока не знаю, эксплуатация только начата, отдельные элементы требуют дополнительной настройки, потому что ситуация на рынке меняется. Поскольку аналитическая работа осуществляется сотрудниками – физическими лицами, то ФСФР нужно пестовать этих профессионалов, которые чувствуют рынок кончиками пальцев.

Наверное, не следует ждать сверхбыстрых результатов, и в любом случае следует набирать статистику. Радует то, что система уже существует официально, настроена на соответствующие биржевые потоки и что накапливается статистика, которую можно подвергать соответствующей аналитической обработке.

Этой тематикой должен заниматься не только регулятор, но и крупные участники рынка, и саморегулируемые организации.

- Каков может быть здесь вклад СРО? Наша отчетность в данном случае вряд ли пригодится…

Для создания основ пруденциального надзора нам не обязательно дожидаться выхода закона. Задел у нас есть — разработаны модельные нормативы для пруденциального надзора. Сейчас важно в принципе определиться с наполнением этих нормативов. То есть следует определить совокупность параметров, которые необходимы для расчета нормативов, понять, откуда нужно брать эти параметры.

— Отчетность, представляемая СРО, в первую очередь подходила бы для осуществления пруденциального надзора. Реализация пруденциального надзора на фондовом рынке — важная тема. В настоящее время в ФСФР усилилось подразделение, которое занимается регулированием; появилась возможность для решения вопросов, связанных с финансовой отчетностью, в частности, с пруденциальным надзором.

Для создания основ пруденциального надзора нам не обязательно дожидаться выхода закона. Закон должен стать плодом совместных усилий ФСФР (как регулятора) и саморегулируемых организаций. Задел у нас есть — разработаны модельные нормативы для пруденциального надзора. Сейчас важно в принципе определиться с наполнением этих нормативов. То есть следует определить совокупность параметров, которые необходимы для расчета нормативов, понять, откуда нужно брать эти параметры. Почему я и упоминал об особенностях финансовой отчетности участников рынка: эти показатели должны появиться в первую очередь в отчетности.

Драфт соответствующего документа у нас уже есть, мы направили его в рабочем порядке в Минфин. Договорились, что после изучения этого документа Министерством финансов попытаемся разработать совместную методику расчета.

Основой для расчета показателей должен быть учет. Если соответствующую методику можно будет реализовать с помощью существующей методики бухгалтерского учета, то это замечательно. Тогда мы поставим жирную точку и совместно с Минфином разработаем методики расчета пруденциальных показателей, а затем посредством нашего нормативного акта, согласованного с Минфином, предложим их рынку. Выпустим приказ, который будет говорить о том, что компаниям не обходимо представлять регулятору такие-то показатели для расчета соответствующих нормативов (дав определение этих нормативов). Самое главное, чтобы у участников появился инструмент для расчета нормативов, а также риск-менеджер, который работал бы с этими нормативами.

Не говорю сейчас о том, стоит ли эти нормативы рассчитывать для всех участников — или только для наиболее активных, это также можно настроить потом. Так или иначе, информационный массив нужно накапливать уже сейчас. Процесс может длиться несколько лет, прежде чем мы поймем, как эти нормативы работают, как они связаны с деятельностью того или иного участника.

- Наиболее активные участники – это наиболее активные по оборотам?

- Может быть, по оборотам. Топ-50 именно так составляется.

- А остальные участники не будут подвергаться пруденциальному надзору?

- Это еще подлежит обсуждению.

- Банки, которые работают с физлицами, состоят в Агентстве страхования вкладов. Ряд участников фондового рынка тоже работает с физлицами. Не ставит ли это автоматически перед индустрией вопрос создания такого же компенсационного фонда?

- Обсуждение создания компенсационного фонда идет. Единственно, что это должен быть фонд на базе саморегулируемых организаций. На сегодняшний день создание на фондовом рынке фонда по модели АСВ вряд ли представляется возможным. Агентство по страхованию вкладов работает не с чистого листа, у него имелись определенные ресурсы. Кроме того, Министерство финансов подходит к этому вопросу достаточно осторожно: бюджет у нас все-таки не профицитный.

- Правильно ли я понимаю, что наполнение коэффициентов для формирования матрицы пруденциального надзора на фондовом рынке сейчас только формируется? И что коэффициенты для брокеров не будут похожи на банковские?

- Не думаю, что на фондовом рынке появится что-то «перпендикулярное» банковским показателям, потому что тема рискориентированного регулирования на фондовом рынке тоже крутится вокруг идей Базельского комитета. Я думаю, что ФСФР во многом будет базироваться на наработках Центрального банка, здесь не нужно изобретать велосипед. Чем более универсальна платформа надзора, тем лучше для финансовых институтов.

- Означает ли это, что все будет крутиться вокруг увеличения собственного капитала?

- Нет. Сейчас ситуация складывается так: было предложение ввести соответствующую регуляцию на уровне статьи в законе. ФСФР согласилась с таким подходом, и сейчас такие поправки существуют. Что касается минимальных требований, то самое главное — это соблюдениенормативов, связанных с операционной активностью. Мы проговаривали с НАУФОР вопрос о том, чтобы ввести дифференциацию участников еще на входе в рынок. То есть в зависимости от возможностей профучастник может получать лицензию, условно говоря, с ограниченным набором операций. Такой подход в принципе возможен, но сейчас ФСФР не готов к такого рода изменениям — не с точки зрения процедуры лицензирования, а с точки зрения оценки операционной активности участника через механизмы пруденциального надзора.

- На нашей конференции профучастники выступали за кардинальный пересмотр регулирования в части определения статуса квалифицированного инвестора. Действительно квалифицированный инвестор может не соответствовать формальным признакам, и в то же время какая-нибудь бабушка имеет возможность делать крайне рискованные операции.

- Сегодня нормативная база для присвоения статуса квалифицированного инвестора создана. Думаю, надо посмотреть, как она в принципе будет работать. Я понимаю, что голь на выдумки хитра всегда. Но если условная бабушка действительно соответствует требованиям квалифицированного инвестора, то флаг ей в руки.

- Что сейчас является центром инфраструктурной проблематики?

- Естественно, расчетная инфраструктура. Во-первых, конечно же, закон о клиринге. Во-вторых, вопросы, связанные с ликвидационным неттингом. Слава богу, что соответствующие поправки (назовем их так, хотя получился кардинально переписанный закон) сделаны. И появились реальные предпосылки для введения института ликвидационного неттинга на российском рынке.

Положение с законопроектом о биржах в этом отношении легче, хотя поправки, предлагаемые в этот документ, тоже достаточно серьезны.

Вопрос, по которому ломаются основные копья, — центральный депозитарий. Сейчас уже создано систематическое описание ключевых развилок, которые в работе над этим документом нужно пройти и по которым обязательно нужно принять решение. Потому что возможны вариации: скажем, можно делать один центральный депозитарий, а можно несколько. Можно делать ЦД как элемент биржевой инфраструктуры, а можно как независимый институт. Ряд таких моментов, которые являют собой предмет межведомственных разногласий, — широко известная и обсуждаемая тема.

Для Федеральной службы по финансовым рынкам очень важно иметь окончательное видение этих проблем, чтобы писать уже готовый текст законопроекта. В противном случае мы обречены на его постоянную доработку.

ФСФР уже высказывалась по этой проблеме. Если вести речь о предлагаемой модели учетно-расчетной структуры (в частности, говорилось о модели Crest), то сейчас вроде бы пришли к тому, что ныне действующая модель распределения функций между депозитариями и регистраторами вполне годится.

Ключевой темой (даже с точки зрения пресловутой финализации расчетов) является четко прописанная процедура взаимодействия депозитария и регистратора. Я думаю, что многие проблемы можно закрыть законодательным описанием этой процедуры взаимодействия. Тогда, если по каким-то причинам произойдет расхождение по учету у регистратора и депозитария, то это можно будет выровнять именно на уровне процедур. Главенствующую роль здесь можно отвести центральному депозитарию, потому что он является инициатором проверок, дополнительных сверок и так далее, его записи являются превалирующими по отношению к записям регистраторов. Ошибка может произойти и у депозитария, и у регистратора. Важно, чтобы процедуры взаимодействия происходили ежедневно.

Сколько депозитариев будет работать на нашем рынке — один или несколько? ФСФР больше нравится ситуация, когда депозитарий один. Но при нынешних технологиях возможно реализовать варианты также и с множеством депозитариев, только система в этом случае будет несколько сложнее.

Для создания основ пруденциального надзора нам не обязательно дожидаться выхода закона. Задел у нас есть — разработаны модельные нормативы для пруденциального надзора. Сейчас важно в принципе определиться с наполнением этих нормативов. То есть следует определить совокупность параметров, которые необходимы для расчета нормативов, понять, откуда нужно брать эти параметры.

Все остальные предложения по этому вопросу, которые ФСФР направляла в правительство, вряд ли будут особенно дискутироваться. Предполагается, что капитал центрального депозитария будет формироваться за счет частных компаний, без преобладающей доли государства. В общем, получится вполне обычная, клиентоориентированная структура.