"ЭФФЕКТ ПЯТОГО ЭЛЕМЕНТА"

Интервью заместителя Руководителя ФСФР России А.Ю.Синенко в "Вестнике НАУФОР" о разработанном ФСФР законопроекте, вводящем уголовную ответственность за манипулирование ценами на рынке ценных бумаг

Журнал "Кадровое дело"
Заместитель руководителя ФСФР Александр Синенко рассказывает главному редактору журнала «Вестник НАУФОР» Ирине Слюсаревой о разработанных ФСФР законопроектах, которые вводят механизм противодействия неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию ценами, а также меры ответственности за данные правонарушения на финансовых и товарных рынках.

– Насколько борьба с инсайдом и манипулированием актуальна для российского рынка и насколько - именно сейчас?

– Инсайд и манипулирование - чрезвычайно опасные явления, поскольку они подрывают основы организации любого биржевого рынка: товарного, фондового. Такие действия препятствуют справедливому ценообразованию на товары или ценные бумаги. В результате применения этих недобросовестных практик возникает ситуация неравенства информации, в которой инвестор терпит убытки, а кто-то наоборот несправедливо использует полученное преимущество. Если инвестор потерял деньги по причинам, связанным с инсайдом или манипулированием, то на такой рынок он больше не вернется. То есть происходит утрата доверия инвесторов к рынку, вот в чем главная опасность! Можно сравнить совершение операций на рынке с высоким риском злоупотреблений использования инсайда или схем манипулирования с игрой в карты с шулером. Вы обречены проиграть. Проблема возможных фактов инсайда и манипулирования, учитывая  снизившиеся объемы торгов, особенно актуальна сейчас, повышенная уязвимость наших рынков в таких условиях очевидна. Очень важно подчеркнуть то, что у добросовестного участника нет методов борьбы с инсайдом и манипулированием, он не способен от них защититься и вправе проголосовать только ногами, то есть уйти с такого рынка. Эффективно противодействовать этим негативным явлениям –  задача государства.

– Имеются ли существенные различия между инсайдом и манипулированием?

– Важно понимать природу этих явлений. Само по себе обладание инсайдерской информацией, то есть достоверными нераскрытыми сведениями, способными оказать существенное влияние на цену биржевого товара не является наказуемым. Незаконным является использование такой информации на организованном рынке, в результате которого и возникает неравенство и преимущество одних инвесторов по отношению к другим.   Инсайдеру достаточно совершить одну сделку в нужное время и в нужном месте для того, чтобы несправедливо обогатиться. В отличие от этого манипулирование ценами возможно и без использования какой-либо закрытой информации. В основе данных действий лежат конкретные схемы, не одна, а целая последовательность операций, которые намеренно вводят в заблуждение остальных инвесторов, заставляя их, ориентируясь на искаженную информацию, следовать за ценами, которые разгоняются манипулятором. Если вы спрашиваете о том, возможно ли одновременное использование инсайда и манипулирования, то, как правило, одно следует за другим. Потому что, получив конфиденциальную информацию, которая еще не стала достоянием широкого круга лиц, инсайдер с большой долей вероятности сделает попытку ею воспользоваться. В том числе, вполне возможно, применяя манипулирование ценами. Это, пожалуй, наиболее тяжкий случай нарушения, который способен обрушить любой рынок.

– Почему решительно бороться с инсайдом и манипулированием в России решили именно сейчас?

– Действительно, разработка законопроекта об инсайде была начата приблизительно в 2000 году. Почему же только сейчас мы приблизились к решению этого вопроса?
Напомню, что любая действительно серьезная проблема, требующая законодательного урегулирования, решается, как правило, в случае, если сформировано несколько определенных условий, необходимо, чтобы ситуация как говориться созрела.

В частности, для законодательного решения проблемы манипулирования и инсайда нужно было, во-первых, чтобы сформировалась развитая индустрия рынка ценных бумаг. И теперь она у нас есть, даже, несмотря на сегодняшнюю ситуацию на рынке. Более того, эта индустрия начинает осознавать свои общие интересы в вопросах предотвращения использования недобросовестных торговых практик.

Второй момент – уровень развития законодательства в той или иной сфере. Здесь мы тоже не новички. В плане борьбы с инсайдом и манипулированием Россия не находится в начале пути. В стране  существует законодательство, препятствующее использованию служебной информации. Действуют нормы закона о рынке ценных бумаг, препятствующие манипулированию. В нормативной базе ФСФР России существуют документы, обязывающие организаторов торговли на рынке ценных бумаг организовать мониторинг ситуации, отслеживать нестандартные сделки и сообщать о них регулятору, принимать те или иные меры к нарушителям.

Поэтому начальный уровень законодательства, накопленный опыт именно для осуществления качественного рывка в вопросах борьбы с недобросовестными рыночными практиками, у нас достаточен.

– А готов ли сам регулятор к эффективной борьбе с инсайдом и манипулированием?

– Вот как раз об этом сейчас и пойдет речь. Третий момент связан с готовностью как регулятора, так и всей правоприменительной системы включая судебную использовать существующие наработки, в том числе на нормативном уровне, для того, чтобы начать борьбу с инсайдом и манипулированием. И в этом смысле уместно напомнить о ставших известными случаях манипулирования. Соответствующие поправки в закон о рынке ценных бумаг были внесены в 2002 году. С тех пор ФСФР России официально признало два факта манипулирования. С учетом всех факторов, это на наш взгляд немало.

Я думаю, стоит кратко упомянуть об этих фактах и проанализировать, к каким последствиям привели действия регулятора. Итак, в 2007 году был официально признан факт манипулирования с акциями нефтяной компании РИТЭК. Нерезидент фактически совершал сделки сам с собой через российского брокера, тем самым необоснованно раздувая цены и, видимо, планируя продать бумаги на пике цены. Сам факт был установлен, но, в силу несовершенства законодательства, применить какие-либо меры наказания к участникам этой схемы было невозможно. Компания, в интересах которой была реализована описанная схема, являлась, как уже сказано, нерезидентом. Отечественный брокер лишь выполнял указания клиента.

Второй случай, произошедший в 2008 году, более показателен. Речь идет о действиях группы лиц, работающих в компании «Ричброксервис», которые совершали операции между собой, покупая и продавая акций этой же компании Путем совершения сделок они добились значительного безосновательного увеличения цены акций. По этому факту ФСФР провела полномасштабное расследование. В результате факт манипулирования был признан и служба аннулировала лицензию профучастника. Что важно, были наказаны также физические лица – непосредственные участники незаконных действий, они лишились квалификационных аттестатов.

– И что же, они согласились с вашим решением?

– Все действия и решения ФСФР были оспорены заинтересованными лицами в судебном порядке и по каждому из них суды согласились с правомерностью и обоснованностью действий регулятора. Сделать с компаниями-нарушителями или с их должностными лицами что-либо еще нельзя, поскольку на момент совершения правонарушений отсутствовали нормы об административной или уголовной ответственности за манипулирование ценами. Соотвествующий законопроект о введении административной ответственности вступит в силу буквально на днях. Изменения в Уголовный кодекс уже рассматриваются в Государственной Думе. Еще раз подчеркиваю, у нас есть необходимый опыт, сотрудники, организационное обеспечение. При этом, конечно, мы надеемся на  помощь и поддержку саморегулируемых организаций, бирж, экспертного сообщества профессиональных участников рынка.

– Но вернемся к вашей идее об условиях, которые необходимы для законодательного урегулирования  проблемы инсайда и манипулирования.

– Да, я перечислил три основных условия, которые носят объективный характер.
Как правило, для реализации законодательных инициатив нужен также четвертый фактор субъективного свойства –  внутренняя потребность общества в переменах, осознание их актуальности. И важность этого фактора не следует недооценивать: даже при наличии объективных условий изменения могут не произойти при отсутствии общественной воли к ним. Без правильного психологического отношения перейти к практическому решению проблемы очень трудно. Сейчас необходимый субъективный фактор, как мне кажется,  присутствует. Российское профессиональное сообщество окончательно осознало, что жить, попустительствуя инсайдерским и манипулятивным практикам, нельзя.

– Так что же еще необходимо для достижения результата?

– Продолжу свою мысль. Ситуация с законодательством по инсайду такова: четыре элемента, необходимых для его разработки, присутствуют.

Но для того чтобы все они «выстрелили», необходим Пятый элемент – как в известном фильме Люка Бессона, где четыре элемента, даже собранные вместе, не работали без пятого, объединительного.

Пятым элементом в данном случае является наличие четкой политической воли государства.

На сегодня можно абсолютно уверенно сказать, что такая воля есть. Она подтверждена включением обсуждаемого нами вопроса в Стратегию развития фондового рынка на период до 2020 года. Премьер – министр РФ Владимир Путин на заседании президиума кабинета министров также заявил, что наказание за использование инсайдерской информации должно стать реальным и неотвратимым. Кроме того, на встрече с представителями партии «Единая Россия» премьер назвал соответствующий законопроект в числе приоритетных и просил фракцию оказать содействие его принятию.

Всего названного достаточно, чтобы сдвинуть дело с мертвой точки и перевести его на уровень законодательного регулирования. Возвращаясь к аналогиям с уже упоминавшимся фильмом, можно сказать, что инсайд и манипулирование – это воплощение «абсолютного зла», которое может быть и будет побеждено.

– Связан ли этот процесс с намерением построить в России международный финансовый центр?

– Безусловно, невозможно говорить о формировании конкурентоспособного финансового центра в России, не имея качественного законодательства, препятствующего использованию инсайда и манипулирования. Тем более, что в долгосрочном плане цель создания финансового центра более масштабна, она касается позиционирования России, ее будущего места в глобальной финансовой системе.

Попытка достичь уровня регионального, а впоследствии, возможно, одного из мировых финансовых центров - это вопрос, в том числе, национального суверенитета России, вопрос полноценной работы ее экономики. Либо мы будем обслуживать своими инвестициями зарубежные рынки, либо все-таки займем более высокий уровень в системе мировых финансов, будем сами притягивать к себе и инвестиции, и технологии в качестве самостоятельного игрока. Наличие законодательства о противодействии инсайду и манипулированию играет в этом процессе ключевую роль. В целом эффективное законодательство – необходимое условие для защиты инвесторов и обеспечения их доверия к нашему рынку.

– Ставя целью создания регионального центра, должна ли Россия привлекать в первую очередь инвесторов из СНГ?

– Скорее всего, на первом этапе должно быть именно так, поскольку со странами СНГ нас многое связывает. Было бы логично предположить, что именно они могут стать первыми активными участниками нашего финансового центра в том случае, если нам удастся его создать.

В Лондоне, например, порядка 20% всех первичных размещений происходит за счет размещения иностранных ценных бумаг. Было бы крайне желательно добиться похожих результатов, привлекая эмитентов из стран постсоветского пространства, вовлекая их в процессы первичного и вторичного обращения на наших биржах.

– Известно, что все крупные российские брокерские дома имеют «дочек» в оффшорах и вполне могут совершать инсайдерские сделки через них. Каким образом можно бороться с их недобросовестными действиями в российском правовом поле?

– Не буду раскрывать всех секретов. Напомню лишь о том, что на сегодняшний день у ФСФР России уже заключены соглашения о взаимодействии и передаче информации с рядом иностранных регуляторов. Процесс этот отнюдь не завершен, он только набирает обороты. Соответственно, если мы обнаружим факт совершения тех или иных неправомерных действий нерезидентом, то с большой вероятностью материалы будут направлены в регулятивные органы именно того государства, в чьей юрисдикции данный брокер работает. И уж поверьте, во всех странах, из которых могут исходить подобные угрозы, существует развитое законодательство по вопросам противодействия манипулированию и инсайду. Причем как правило это законодательство позволяет преследовать нарушителей даже в случае совершения преступления на территории другого государства.

Полагаю, что переданные нами материалы, с высокой вероятностью, привлекут внимание уполномоченных национальных регуляторов. Соответственно, именно путем взаимодействия с нашими коллегами, в том числе с международными организациями, мы можем поставить заслон незаконным практикам торговли на финансовых рынках.

– Почему понадобилось разрабатывать специальный закон? Пойти путем внесения поправок в действующие законодательные акты не получалось?

– Это вопрос юридической техники. Проблема манипулирования и инсайда по своей значимости претендует именно на комплексное регулирование в отдельном законе. Многочисленные поправки в нормативные акты, напротив, могут только помешать целостному восприятию закона. Тем более, что в этом случае пришлось бы в различных законах неоднократно дублировать те или иные положения и определения, предусматривать отсылочные и перекрестные нормы. Такой подход нерационален.

– Счел ли регулятор необходимым обсуждать нормы нового закона с профессиональным сообществом, особенно учитывая, что с его вступлением в силу вводится, в том числе, уголовное наказание за недобросовестные практики?

– Когда законопроект был внесен в Государственную думу и стал достоянием общественности, мы увидели весьма неоднозначное к нему отношение профессиональных участников рынка ценных бумаг. Заметна была и настороженность со стороны журналистов. Закон действительно упоминает роль и ответственность средств массовой информации. Это неизбежно, поскольку фондовый рынок целиком построен на информации. И этим обусловлено появление регулятивных норм в отношении СМИ.

Закон долго разрабатывался и согласовывался. Сейчас его готовность к принятию, как нам кажется, весьма высока. Прошли обсуждения проекта в профильных комитетах Государственной думы, которые получили живой отклик. Все замечания и предложения будут проанализированы и по максимуму учтены.

В задачу ФСФР ни в коей мере не входило ухудшение положения ни журналистов, ни брокеров. Никто не стремился ввести неоправданные ограничения на свободу слова, на исполнение журналистами профессиональных обязанностей. Ни в коем случае! Речь идет именно о построении эффективной системы противодействия инсайдерской информации и манипулированию ценами.

– Как будет строиться взаимодействие ФСФР с правоохранительными органами?

– Если говорить о взаимодействии ФСФР и правоохранительных органов, то проектом закона этот вопрос прямо урегулирован. ФСФР наделяется правом инициировать проверку тех или иных фактов совместно с правоохранительными органами.

Почему необходимо взаимодействие? Потому что именно правоохранительные органы наделены возможностями и полномочиями в сфере оперативно-розыскной деятельности. Без использования этих средств расследование правонарушений невозможно. И инсайд, и манипулирование базируются на высоких технологиях и для того, чтобы их раскрыть, без специальных методов сыскной работы не обойтись.

– Предполагается ли, что представители правоохранительных органов будут получать специальную подготовку в области финансов?

– Если понадобится экспертная поддержка со стороны ФСФР России, то мы готовы ее оказать. Но учить сыскарей азам уголовного процесса или методике расследования – не наше дело.

– Каким образом могут быть использованы в борьбе с инсайдом ресурсы саморегулируемых организаций?

– На саморегулируемые организации в первую очередь будут возложены функции по разработке стандартов, которые будут детально регламентировать осуществление профучастниками деятельности на фондовом рынке, а также контроль над членами СРО.

В саморегулируемых организациях работают опытные и профессиональные сотрудники, и их активное содействие будет востребовано как при дальнейшей разработке нормативных актов, так и при проведении проверок.

– Возможно, уголовное наказание за инсайд не является обязательной частью программы борьбы с этим злом? Нельзя ли обойтись административными мерами?

– Во-первых, мы уверены, что эффективно противодействовать названным явлениям можно лишь комплексно. Комплексный подход подразумевает использование всего спектра мер юридической ответственности. Напомню, что проект закона подразумевает обязанность возместить ущерб, который причинен использованием инсайдерской информации или манипулированием. Это вопрос гражданско-правовой и решается в рамках гражданского процессуального законодательства. Вступают в силу поправки в Кодекс об административных правонарушениях, где впервые вводится административная ответственность за  манипулирование. Ответственность достаточно болезненная: для граждан - штрафы от 3 до 5 тысяч рублей, для должностных лиц – от 30 до 50 тысяч или дисквалификация на срок до двух лет, для юридических лиц – от 700 тысяч до одного миллиона рублей.
Сейчас мы работаем над введением соответствующих статей в Уголовный кодекс, законопроект уже поступил в Государственную Думу. Он предусматривает в качестве наказания как штрафы, таки и лишение свободы.

Высказывается мнение о том, что введение уголовной ответственности преждевременно, что необходимо вначале отработать регулятивную базу, накопить достаточный опыт. Вариант допустимый, но, как мне кажется, не для нынешней ситуации. Учитывая высокую степень общественной опасности злоупотреблений при использовании инсайда и манипулирования, введение уголовной ответственности представляется более чем обоснованным.

Но хотел бы привести ряд аргументов несколько иного характера.

В свое время я участвовал в процессе подготовки изменений в Уголовный кодекс, предусматривающих ответственность за преступления в сфере рынка ценных бумаг. У нас есть статистика о количестве возбужденных дел и привлеченных к ответственности лиц по соответствующим статьям.

Вот статья 185 Уголовного кодекса предусматривает ответственность за злоупотребление при эмиссии ценных бумаг. Статистика правонарушений по ней такова.

1997 – не выявлено ни одного факта.
1998 – 6 возбужденных уголовных дел.
1999 – возбуждено 3 уголовных дела.
2000 – 6 уголовных дел.
2001 – 3 уголовных дела.
2002- 8 уголовных дел.
2003 –5 уголовных дел.
2004 –3 уголовных дела.
2005 –6 уголовных дел.

Статья 185.1 Уголовного кодекса (злостное уклонение от предоставления инвестору или контролирующему органу информации) была введена в 2002 году. Статистика по ней такая.

2002 и 2003 – ни одного случая возбуждения дела.
2004 – 1 случай.
2005 – 1 случай.

Это количество только возбужденных дел. А дел, которые дошли до рассмотрения в суде еще меньше. Вообще, за все время действия статьи 185 по ней были реально осуждены лишь 13 человек.

О чем говорит эта статистика?

– Что брокерам можно не бояться тюрьмы?

– Она говорит, прежде всего, о том, что и по такой сложной категории дел как нарушение ограничений при использовании инсайдерской информации и манипулирования ценами не будет громких процессов с привлечением большого количества фигурантов.

Но я не на этом хотел бы акцентировать внимание. Дело в том, что, когда то или иное деяние объявляется государством  уголовным преступлением, то цели здесь двояки. Эффективность уголовного закона не измеряется количеством возбужденных дел или количеством привлеченных к ответственности «фигурантов».

Речь идет о так называемых вопросах превенции, то есть предотвращения и предупреждения совершения преступлений. Появление в уголовном кодексе тех или иных статей – это угроза, которая будет реально восприниматься участниками и поэтому способна оказать эффект сама по себе. Люди, обдумывающие правонарушение, будут принимать в расчет возможность возбуждения уголовного дела. Таким образом, наличие угрозы уменьшит вероятность появления самого уголовно наказуемого деяния.

– Имеет ли смысл как можно более активно предавать гласности результаты подобных судебных процессов?

– Подобные действия, конечно, допустимы, но не они являются целью действий регулятора. Наша задача и обязанность – наиболее объективно, полно и своевременно раскрывать информацию о выявленных фактах манипулирования и использования инсайдерской информации. Дальше может последовать как проверка ФСФР, так и передача соответствующих сведений в правоохранительные органы - в том случае, если есть подозрения о наличии каких-либо признаков уголовного преступления.

– Появятся ли у ФСФР новые полномочия?

– Да. Это уже упоминавшаяся возможность проведения совместных проверок с правоохранительными органами, а, кроме того, допустимость получения письменных объяснений от профучастников в определенных ситуациях,  возможность доступа к техническим средствам фиксации информации и записей обмена данными.

Очень важно, что новый закон распространяется как на товарный, так и на финансовый рынок. Мы считаем, что ценность этого проекта – именно в его универсальности. Хотя существуют прямые изъятия из сферы действия закона, они сделаны, например, в отношении деятельности по реализации Центральным банком кредитно-денежной политики, мер по поддержанию курса рубля.

Есть в проекте изменений в законодательство об уголовной ответственности за незаконное использование инсайдерской информации и манипулирование ценами и норма, которую, пожалуй, можно считать революционной. Цитирую: «Лицо, добровольно возместившее причиненный гражданам, организациям или государству ущерб, либо добровольно передавшее в доход Российской федерации сумму извлеченного дохода, освобождается от уголовной ответственности, если в его действиях не содержится иного состава преступления».
Эта норма совершенно осознано направлена на гуманизацию уголовного законодательства в сфере финансового и товарного рынков, свидетельствует о том, что цель государства не в возмездии, но в эффективном предупреждении нарушений.

  • Александр Свинцов: "Брокерам есть чему поучиться у Мавроди"
    После кризиса 2008 года финансовая группа "КИТ Финанс" перешла под контроль государственных структур. Новые собственники продали ипотечные и страховые активы, чтобы погасить долги группы перед бюджетом. Генеральный директор ООО "КИТ Финанс" Александр Свинцов рассказал о том, как развивается оставшийся в группе брокерский бизнес.
  • Совершеннолетие рынка ценных бумаг в России — есть ли перспектива?
    !Интервью с президентом ИГ «Универ» Асхатом Сагдиевым
    Российскому рынку ценных бумаг скоро исполняется два десятка лет. Немалый срок. Чем живут частные участники рынка? Какие проблемы их волнуют? Каких результатов они добиваются, несмотря на все трудности развивающегося российского рынка инвестиционных услуг? На эти вопросы отвечает Асхат Сагдиев, президент Инвестиционной группы «Универ», одного из старейших независимых участников рынка.
  • «Нужно больше толкового, квалифицированного персонала»
    !Интервью Руководителя ФСФР России Д.В. Панкина газете «Ведомости»
    В прошлые годы на бирже ММВБ - РТС не было уделено должного внимания тестированию информационных систем, персонала на этих направлениях занято недостаточно, программное обеспечение устарело. Мы и раньше это говорили, и скажу снова: требуется разработка стратегии развития информационно-технологических систем, и она уже ведется. Нужно больше толкового, квалифицированного персонала принять на эти участки
  • «Количество нарушений прав граждан в рамках регулируемого рынка микрофинансирования и кредитной кооперации незначительно»
    !Интервью Руководителя ФСФР России Д.В. Панкина журналу «Микроfinance+»
    Осенью прошлого года функции надзора на рынке микрофинансирования и кредитной кооперации перешли к Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР). Руководитель службы Дмитрий Панкин считает, что текущий год будет важнейшим для становления системы контроля в этой сфере. В интервью журналу «Микроfinance+» он рассказал о ходе формирования реестра МФО и объединения кредитных кооперативов в саморегулируемые организации, о перспективах развития рынка в целом и роли регулятора.
  • Интервью Руководителя ФСФР России Д.В.Панкина журналу "Эксперт
    !«Мы будем смотреть, куда идут эмитенты»
    Глава ФСФР рассказал «Эксперту» о том, чем должна будет заняться объединенная биржа, при каких условиях частные инвесторы вернутся на российский рынок акций и на что могут рассчитывать миноритарии