Слон в посудной лавке

Политика Министерства финансов в последние полтора года вызывает немало вопросов

Сергей Журавлев
Эксперт
Яркий пример импровизации в работе Минфина — ситуация прошлого года, когда Ильинка ошиблась в оценке бюджетного дефицита аж на 2,3 трлн рублей. Сама по себе ошибка вполне простительна, ведь доходы бюджета планировались исходя из 75 долларов за баррель нефти, а фактически оказалось 110. Каждый дополнительный доллар за баррель оборачивается за год прибавкой в 2 млрд долларов, и, стало быть, отклонение цены от расчетной на 35 долларов при нынешнем курсе дает примерно 2,1 трлн рублей дополнительного дохода. Рост цены нефти также повышает и ненефтегазовые доходы — через рост импорта, который приносит в бюджет дополнительный «ввозной» НДС, акцизы и пошлины. Однако у финансистов не оказалось на такой случай никакой запасной стратегии, и в рабочем режиме было решено все дополнительные доходы плюс чистую выручку от заимствований направить в Резервный фонд.

Крайними оказались банки

С точки зрения эффективности использования бюджетных средств операция выглядела странной, ведь доходность размещения средств Резервного фонда в составе валютных резервов ЦБ РФ заметно ниже, чем стоимость привлечения внутреннего долга. Так, аукционная доходность размещения ОФЗ в прошлом году составляла в среднем 7,5% годовых (в нынешнем году обслуживание внутреннего долга подорожало до 7,9%), тогда как доходность размещения фондов Минфина в составе резервов ЦБ в прошлом году составила 2,0% годовых. Но главное не это. Реализация первоначального плана размещения ОФЗ в сочетании с тем размером профицита, который получился в итоге, привела бы к сжатию банковской ликвидности на 1,65 трлн рублей, о чем, похоже, в Минфине никто не задумался.

К счастью, на начало 2011 банки обладали избыточной ликвидностью в виде облигаций Банка России и депозитов в нем же на кругленькую сумму 1,36 трлн рублей. Эта избыточная ликвидность образовалась в ходе финансирования дефицита бюджета из Резервного фонда в период с февраля 2009-го по май 2010 года (с последним «рецидивом» в декабре 2010-го), но к августу она уже иссякла, и одновременно с этим пришла очередная волна европейского кризиса, что усилило отток капитала из страны.

В этих условиях продолжение увеличения внутреннего госдолга грозило обернуться банковским кризисом, который предотвратило только вмешательство ЦБ. Сигналом стало резкое сокращение «незаемных» (без учета депозитов Минфина в банках) банковских резервов — с начала 2011 года по июль они уменьшились на 1,34 трлн рублей, а к октябрю практически обнулились. Программа заимствований была свернута, и Банк России стал давать в Минфин «пожелания» к объемам денег, которые надо направить в банки в виде депозитов «временно свободных» бюджетных средств. К концу октября Минфин вернул более триллиона из ранее изъятого, и ситуация с ликвидностью банков была спасена. Окончательно она выправилась лишь в ноябре-декабре, с переходом бюджета в дефицитное состояние.

Таблица: Правила работы суверенных фондов
Лучшие практики, рекомендуемые МВФ Норвегия Нигерия
Показатели, используемые для выбора целей по состоянию бюджета («бюджетного правила») Использование независимых от нефтяных доходов показателей, таких как (циклически скорректированное) ненефтяное первичные сальдо бюджета в качестве основных индикаторов Ненефтяной структурный дефицит бюджета является ключевым индикатором фискальной политики. Это закреплено в законодательстве и последовательно реализуется Ненефтяные показатели не используются. Бюджетное правило, как это предлагается сейчас для РФ, основано на «цене отсечения» нефти. Спецификация правила не закреплена в законе, и оно не было последовательно реализовано в последние годы
Управление рисками макроэкономической нестабильности и неопределенности Отвязка решений по расходам от (переменных) нефтяных доходов, принятие решений по ним в рамках среднесрочной налогово-бюджетной политики, поддержание буферов, амортизирующих внешние потрясения (нефтяные фонды как «средства на черный день») Нет многолетнего подхода к бюджетному планированию. Поддерживается государственный пенсионный фонд Global (GPFG), целью которого является управление нефтяными доходами в долгосрочной перспективе. Поступления от фонда используются для финансирования ненефтяного дефицита Использует среднесрочное планирование расходов. Нигерия поддерживала профицит нефтяного счета (накопление части нефтяных доходов), в последние годы этот принцип был сильно ослаблен из-за непоследовательной реализации финансовых правил
Обеспечение долгосрочной финансовой устойчивости Реализация финансовых правил на основе подхода POIM (модель постоянного нефтяного дохода) для обеспечения равенства между поколениями в пользовании нефтяным богатством и сохранения финансовой устойчивости Цель по ненефтяному дефициту состоит в том, чтобы ненефтяной структурный дефицит составлял все время 4% от накопленного объема фонда GPFG (т. е. по отношению к ВВП расходы бюджета могут расти с ростом накоплений) Финансовые правила, основанные на нефтяных ценах, не используют концепцию POIM
Дополнительные финансовые институты Независимые финансовые учреждения могут помочь в разработке и реализации налогово-бюджетной политики Не имеет независимых финансовых агентств Не имеет независимых финансовых агентств

По-видимому, чтобы избежать подобных импровизаций впредь, Минфину нужно вместе с ЦБ определять лимиты по совокупному влиянию операций финансового ведомства на банковскую ликвидность с учетом сезонности в исполнении бюджета, которая должна подавляться размещением депозитов Минфина. Временные перепады ликвидности может закрывать ЦБ короткими рефинансовыми операциями. При более или менее правильном планировании все это позволит избегать скачков ставок денежного рынка.

Электоральная накачка расходов

В нынешнем году тактика Минфина кардинально, хотя и весьма предсказуемо, изменилась — дополнительные нефтегазовые доходы были пущены на текущие нужды.

Президентские выборы крайне напрягли бюджет в начале года. Так что еще и по итогам четырех месяцев невзирая на сильно «сверхплановую» цену нефти он все еще оставался в небольшом дефиците (60 млрд рублей, или 0,34% ВВП). За первые четыре месяца текущего года расходы по разделам «Национальная оборона» и «Образование» были исполнены более чем на 40% годовых назначений — по сравнению с уровнем менее 30% в прошлом году. Расходы на оборону и безопасность почти удвоились (7,1% ВВП против прошлогодних 4,8%). Выросли (до 7,5% ВВП против 6,7% год назад) также ассигнования на социальную политику.

Понятно, что деньги с опережением графика текли в сектора с большим массивом занятых, где они давали весомый процент дополнительных голосов за Путина. Но это означало, что в дальнейшем потребуется либо подморозить расходы на эти сферы, либо законодательно увеличить годовые лимиты, что и произошло с принятием Госдумой поправок к бюджету в мае, добавляющих к плану расходов 400 млрд рублей. Понятно, что это подстегивает — или по крайней мере не дает снизить — ненефтяной дефицит, который и так уже составил 12,3% ВВП за четыре месяца (в условиях текущей налоговой нагрузки на нефтегазовый сектор).

Для сравнения: за первые четыре месяца прошлого года ненефтяной дефицит был лишь 8,9% ВВП и по итогам года сохранился на уровне менее 10% ВВП. В нынешнем году приходится уповать почти исключительно на цену нефти. Насколько опасно такое упование, видно из того, что снижение нефтяных котировок до 60 долларов за баррель (а такое в свете разрастающегося европейского кризиса не представляется совсем уж невероятным) сразу пробьет в бюджете дыру размером более чем в 6% ВВП.

В предложениях Минфина по формированию основных параметров федерального бюджета на очередную трехлетку (2013 год и плановый период 2014–2015 годов), направленных в правительство, предлагается сохранить размер дефицита федерального бюджета в 2013-м и 2014 годах на уровне 1,6 и 0,7% ВВП. В 2015-м бюджет должен выйти на нулевой баланс, сократив для этого часть расходов, в том числе на пенсионную систему и оборону. При этом предполагается, что доходы 2013-го и 2014 годов будут ниже, чем в ныне действующем плане, на 0,8 и 0,9% ВВП соответственно.

Это значит, что Минфин выходит с предложениями о соответствующем снижении расходов и на предстоящие два года. Интересно было бы понять — каких. И за счет чего предполагается сокращение пенсионных расходов в 2015 году, заложена ли туда реформа пенсионирования, и если да, то какая? Будем следить за развитием этого увлекательного сюжета.

Надо сберегать. Но сколько?

Согласно действующему бюджетному плану на 2012-й и следующие два года, ненефтяной дефицит должен составлять 10,3% ВВП в 2013-м и 9,1% — в 2014 году, а если предположить, что ожидаемое Минфином сокращение доходов бюджета в эти годы произойдет за счет нефтегазовой части, то он снизится до 9,5 и 8,2% ВВП соответственно. Отсюда можно прикинуть, что выход на нулевое бюджетное сальдо в 2015 году за счет сокращения расходов все еще предполагает вклад нефтегазовых доходов в текущие расходы бюджета в диапазоне 7,5–8,3% ВВП.

Это крайне далеко от зафиксированной в Бюджетном кодексе (и сразу же приостановленной в связи с кризисом) нормы, ограничивающей нефтегазовый трансферт 4,7%ВВП.

Выступая в Госдуме 7 мая, премьер Дмитрий Медведев предлагал ограничить бюджетный дефицит потолком в 1% ВВП. Правда, он не уточнил, о каком именно дефиците идет речь. Говорить о каких-то правилах можно лишь применительно к ненефтяному, а не достаточно случайному общему дефициту (или профициту) бюджета.

Вместо приостановленных бюджетных правил теперь Минфин вносит в правительство законопроект, предлагающий использовать более примитивную формулу, основанную на плавающей «цене отсечения» нефти (рассчитанную для 2013-го из пятилетнего периода усреднения, который к 2018 году предполагается довести до 10 лет). Это не обеспечивает долговременного инвестирования нефтегазовых доходов — лишь их краткосрочное резервирование при колебаниях цены нефти.

Инвестировать в суверенные фонды имеет смысл не заемные средства, а именно образующиеся в результате профицита бюджета. Грубо прикинем, какую долю нефтегазовых доходов следовало бы ежегодно инвестировать. Наши расчеты показывают, что при горизонте использования нефтегазового богатства в 20 лет и доходности инвестиций нефтяного фонда в 5% годовых доходы бюджета от нефти и газа должны делиться пополам: на текущее использование (нефтегазовый трансферт) и инвестиции.

Если же ничего не предпринимать, то дефицит бюджета станет расти и сам по себе, даже без сокращения нефтегазовых доходов. Это будет происходить просто вследствие естественного укрепления рубля при более быстром росте ВВП России по отношению к развитым экономикам.

Поэтому, если не реформировать и не сокращать те расходы в бюджетной сфере, без которых можно обойтись, и не добиться нормальной собираемости хотя бы тех налогов, которые уже есть, Россия рискует столкнуться ровно с теми же проблемами, с какими сталкиваются экономики Греции, Испании, Италии и других стран периферии еврозоны сегодня. А именно — с огромными трудносокращаемыми размерами бюджетных расходов после 2020 года и долговым кризисом. Чтобы этого не случилось, перестройка в налогово-бюджетной сфере должна начаться уже сейчас.

График 1 Несмотря на внеплановый профицит бюджета в 2011 году, Минфин почти выполнил программу внутренних заимствований, средства от которых направлены в Резервный фонд

Политика Министерства финансов в последние полтора года вызывает немало вопросов

График 2 В 2011 году Резервный фонд пополнился 36 млрд долларов, которые были засчитаны в составе золотовалютных резервов ЦБ уже в 2012 году

Политика Министерства финансов в последние полтора года вызывает немало вопросов

График 3 С середины прошлого года общий и ненефтяной дефициты бюджета увеличиваются

Политика Министерства финансов в последние полтора года вызывает немало вопросов

График 4 Доля нефтегазовых доходов в ВВП уже достигла предкризисного максимума, реальная цена нефти - близка к нему

Политика Министерства финансов в последние полтора года вызывает немало вопросов

  • Главбух уходит в отпуск
    Главный бухгалтер компании уходит в очередной оплачиваемый отпуск. Остается решить, на кого возложить его обязанности, ведь должности заместителя главного бухгалтера в штатном расписании нет. Расскажем, как правильно поступить в такой ситуации, оформить доплату и еще не забыть заплатить с нее налоги.
  • Когда реконструкцию вполне можно рассматривать в качестве ремонта
    НК РФ дает определение понятий «достройка», «дооборудование», «модернизация», «реконструкция», «техническое перевооружение» (п. 2 ст. 257 НК РФ), но не раскрывает термин «ремонт». Один из практиков попытался убедить более осторожного коллегу в том, что зачастую реконструкцию ОС можно без опаски замаскировать под ремонт. Чья позиция убедительнее, решают читатели «ПНП».
  • Компенсация стоимости путевки для детского отдыха за счет бюджетных средств: отражение в учете
    Во многих учреждениях существует традиция — оплачивать путевки для отдыха или оздоровления детей своих работников. Частично компенсация стоимости таких путевок может производиться за счет бюджетных средств, частично — за счет средств родителей (работников учреждения) с последующей выплатой компенсации. Рассмотрим, каким образом подобные хозяйственные операции должны быть отражены в учете.
  • Российская экономика через восемь лет
    В 2020 году российская экономика будет очень похожа на экономику развитой страны: хорошие зарплаты, большой средний класс, низкая инфляция и умеренные, но стабильные темпы роста экономики.
  • Будущее росскийского рубля: валюта или просто цветная бумага?
    На днях достоянием общественности стала информация об объемах покупки Центральным банком РФ валюты в июне 2012 года. Как следует из отчетов регулятора, ЦБ прекратил покупку долларов на внутреннем рынке и продал около $2.2 млрд. Интервенции немедленно дали результат — за июнь рубль обесценился к доллару всего на 1.1%. Зададимся вопросом: почему наш ЦБ так сильно изменил свою курсовую политику? Ведь месяцем ранее, в мае, усилиями тех же самых чиновников с ул. Неглинной дом 12, рубль был девальвирован на 10%, а Центральный банк вел себя иначе — купил порядка $1,5 млрд., фактически играя против курса национальной валюты. Так каким же наши монетарные власти хотят видеть рубль? Сильным или слабым? И каким он должен быть, исходя из интересов народа, а не чиновников?